La loi sur la décentralisation sera prochainement votée par le Parlement. Si les enseignants ont fait entendre leur voix pour exprimer leur refus de la réforme, les autres acteurs sociaux sont restés discrets. Et pourtant, la loi aura aussi des répercussions sur la vie associative. La CPCA (Conférence permanente des coordinations associatives) compte bien le faire savoir.

Un questionnaire sur la décentralisation sera prochainement mis en ligne afin de récolter des témoignages d’acteurs associatifs sur cette question et peser sur le débat public. D’ores et déjà, nous vous invitons à réagir à cet article dans le forum ci-dessous.

Animé par « l’esprit de mai » qui entend rapprocher aujourd’hui les citoyens du politique, le projet gouvernemental sur la décentralisation est mené tambour battant. Le Congrès du Parlement a approuvé le 17 mars le projet de loi relatif à l’organisation décentralisée de la République, la dernière réunion des Assises des libertés locales s’étant tenue à Rouen le 28 février. Si le calendrier de l’Assemblée nationale le permet, la loi sur les expérimentations, les transferts de compétences et les financements sera débattue avant l’été. A l’automne 2003, l’Etat devrait ainsi recevoir les candidatures formelles des collectivités territoriales pour les expérimentations. Objectif affiché : une mise en œuvre effective au 1er janvier 2004 des transferts de compétences.

La décentralisation concerne d’ores et déjà de nombreux secteurs de la vie associative, et la liste des domaines d’activité qui relèveront dans un proche avenir de la compétence des régions est amenée à s’allonger.

On constate déjà une pluralité de démarches régionales. Certaines régions sont dans une phase de réflexion et de débat tandis que d’autres ont déjà soumis au vote de leur Assemblée plénière et adressé au gouvernement leurs demandes d’expérimentations. C’est le cas de la région Pays de la Loire qui a voté, lors de sa séance du 11 avril dernier, des demandes de transfert de compétences et d’expérimentations dans des domaines aussi nombreux que diversifiés : animation économique, innovation, enseignement secondaire et supérieur, formation professionnelle, politiques d’information, d’orientation et de validation des acquis, politique d’insertion, transport, environnement, santé, culture, sport, tourisme et logement.

Manifestement, le mouvement associatif, partenaire impliqué et acteur dans la plupart de ces domaines, est peu, voire pas consulté. Quand il l’est, cela se passe de manière disparate, sectorielle, au bon vouloir et à la liberté d’initiative de chaque région ou service ministériel. Sa participation aux Assises des libertés locales fut logiquement très marginale.

Les associations sont favorables à la première étape de la décentralisation ; il ne s’agit donc pas pour le mouvement associatif de contester la légitimité politique d’une deuxième phase décidée par le gouvernement mais d’en mesurer toutes les conséquences à partir de son vécu et des aspirations démocratiques de nos concitoyens. En effet, depuis le 21 avril dernier, la question qui doit être au centre de tous les débats est la suivante : comment marche une République moderne ?

Répondre à cette question revient à réfléchir à trois éléments-clés de notre système de gouvernement local : une véritable démocratie locale, une égalité des citoyens et des territoires.

En la matière, la précipitation n’est pas bonne conseillère. Il semble donc nécessaire de procéder à une réflexion approfondie sur les vingt dernières années de décentralisation et sur l’évolution souhaitable des compétences des collectivités locales et de l’Etat comme de leur articulation. Il apparaît aussi nécessaire d’apprécier le plus concrètement possible ce que représente l’idéal de démocratie locale et participative, et en quoi les associations peuvent en être l’un des moteurs essentiels.

Une réalité vécue depuis vingt ans

Dans cette première phase de décentralisation, le mouvement associatif s’est largement structuré. Dans tous les secteurs, qu’ils soient directement gestionnaires d’équipements, fournisseurs de services collectifs mais aussi défenseurs de droits humains, il existe une organisation et une vie fédérative, un maillage des territoires en réseaux interassociatifs de toutes sortes. Cette organisation représente un atout majeur pour comprendre et développer l’action publique au service des habitants.

Questions : les associations ont voulu la décentralisation, mais auraient-elles accouchées d’un monstre ? Les pouvoirs publics eux-mêmes auraient-ils oubliés à cette occasion les alliances avec le monde associatif ?

Vingt ans de relations étroites, voire fonctionnelles entre l’action publique locale et l’intervention associative ont laissé aux élus des impressions très contrastées : entre la figure de l’association contestataire, assimilée par exemple à la cause environnementale qui empêche les nouveaux investissements locaux, et la figure de l’association partenaire, qui sait gérer mais dont on ne contrôle pas toujours le projet et les finalités politiques au profit desquels se cachent parfois des intérêts corporatistes. Les associations, elles, ont pu constater la multiplication des niveaux de décisions et des infrastructures administratives en parallèle d’un phénomène accru de segmentation des politiques publiques et des publics cibles. Face à cette atrophie du « gouvernement local », la diversité des interventions de l’Etat déconcentré et parfois la persistance d’une gestion partisane de la vie associative par les collectivités locales ne font pas de doute.

Il faut rappeler que les mouvements associatifs avaient su construire avec les pouvoirs publics locaux, à Grenoble ou Rennes par exemple, des expériences très riches de démocratie participative et gestionnaire. A bien des égards, les différentes étapes qui se sont succédé depuis celle, décisive, de 1982 n’ont pas réellement pris en compte cette potentialité pour elle-même tout en s’appuyant largement sur les ressources humaines et expertes associatives. Il semble donc nécessaire aujourd’hui de demander l’application des dispositifs existants en matière de concertation d’habitants ou d’usagers, dispositifs dans lesquels les associations jouent un rôle évident.

Inscrit dans le local et structuré nationalement, partenaire opérateur des politiques publiques dans tous les domaines, il ne s’agit donc pas pour le mouvement associatif d’être pour ou contre la décentralisation ou se laisser tenter par un nouvel idéal libertaire, mais d’en déterminer, depuis le terrain, les conditions démocratiques, égalitaires et efficaces d’application.

Quelle nouvelle étape dans le processus de décentralisation ?

Le pari de la démocratie locale serait-il perdu d’avance ? Tout peut le laisser croire. Les libertés locales ne concernent en effet que l’affranchissement, récent, des collectivités par rapport à la tutelle de l’Etat. Et le recours systématique au discours sur la participation de la société civile, à droite comme à gauche, ne corrigera pas ce recentrage du politique sur lui-même. Au-delà des mots, il faut partir des réalités concrètes et des expériences positives de la décentralisation.
Aujourd’hui, la balle est dans le camp des politiques et l’enjeu est de taille : offrir la possibilité au citoyen consommateur de devenir citoyen acteur.

L’apparition de nouvelles formes de concertation entre les élus et les citoyens – ou les groupes de citoyens que sont les associations – est un mouvement trop large pour qu’on le soupçonne de n’être qu’un phénomène de mode ou une simple esquisse de consultation publique destinée à conforter les élus dans leurs choix. A bien des égards, il révèle la crise profonde du système de démocratie représentative, les citoyens se réfugiant de plus en plus volontiers dans l’absentéisme ou le vote protestataire. Face à cette crise de la démocratie représentative, il est urgent de développer des modes actifs de démocratie participative.

La démocratie représentative doit être complétée par des techniques délibératives dont certaines existent déjà (repas de quartier, budget participatif, forums citoyens, référendums locaux, etc.). Les associations ayant une bonne connaissance des besoins, elles doivent non seulement participer à la discussion mais aussi participer à la mise en œuvre des actions. L’émergence de cette démocratie participative n’est rien d’autre que la condition d’une nouvelle efficacité de nos institutions. Il faut différencier démocratie locale et démocratie participative : la démocratie locale doit décliner adéquatement des modalités de démocratie participative et celles de la démocratie représentative. Un développement local efficace passe par la réunion de tous les acteurs qui vont opérer dans un partenariat où chacun joue son rôle et négocie avec les autres. Partout où il y a des structures de décision, il doit y avoir des structures de consultation.

En effet, pour les associations, la nouvelle étape de la décentralisation doit nécessairement être celle d’un renforcement de la démocratie au sein de territoires vécus par leurs habitants et leurs représentants associatifs. De fait, la politique des pays, initiée par les lois Pasqua et Voynet et dont l’application concerne 275 pays reconnus, constitue une réelle perspective d’avenir dont les associations sont porteuses sans être ni soutenues ni reconnues.

En effet, nous constatons, d’une manière encore timide et contrastée, que dans le cadre d’un conseil de développement, les associations constituent une représentation interassociative sur un plan territorial qui dépasse l’addition des représentations institutionnelles. Elles construisent ainsi de nouvelles fonctions représentatives et expérimentent un nouveau type de relations avec les pouvoirs publics locaux.

En ce sens, résoudre le problème de la fracture civique revient à considérer que la démocratie locale ne se décrète pas ou ne se résume pas à une mise en scène de concertation au service du pouvoir de décision de l’élu. L’outil participatif n’est d’ailleurs pas en lui-même une solution, une finalité de la démocratie locale : il doit être pensé et soutenu par rapport à un cadre global de concertation articulant les instances légales ou existantes à de nouvelles initiatives ; la motivation des habitants et la représentativité des structures mises en place – et donc leur légitimité – demeurent en effet une interrogation permanente de ce type de structure. En cherchant justement les conditions d’une élaboration partagée de l’intérêt général, issu du débat, de la critique, en somme d’un véritable espace public, l’élu dispose d’un mandat supérieur à toute forme d’intérêt collectif, il tranche en dernier ressort.

Fonctions et missions de l’Etat national et déconcentré

La solidarité est la première des missions régaliennes de l’Etat. Ce dernier doit se donner les moyens d’être le garant de l’égalité territoriale en appliquant un principe de péréquation entre les 26 régions. Il définit des politiques nationales pour tous les droits humains fondamentaux (santé, éducation, culture…) et assure la défense et la promotion de leur application égalitaire pour tous les citoyens (hommes-femmes, minorités, handicapés, etc.). Ces politiques doivent s’appliquer dans la concertation avec les organisations associatives nationales, en termes d’objectifs et de moyens.

Ce pouvoir normatif supérieur doit garantir une base minimale commune de droits et d’obligations, tant pour les collectivités que pour les usagers. La collectivité pourrait être tentée, au motif de la satisfaction de l’opinion publique et donc de l’électorat, de ne pas conduire des actions en direction de minorités « impopulaires » (accueil des gens du voyage, logement social, intégration…).

L’exemple le plus significatif est le récent projet de loi sur la décentralisation du RMI qui entendait supprimer l’obligation faite aux départements de consacrer au moins 17 % du montant de l’aide aux projets d’insertion. L’intervention des associations a fait reculer, semble-t-il, le gouvernement sur ce point décisif qui, au principe d’une responsabilisation des élus locaux, fragilisait le sens même de cette disposition. La question se pose aussi pour l’accueil des populations défavorisées dans le cadre de l’application de la loi SRU sur le logement social. Autant d’exemples où la continuité de l’Etat doit être assurée administrativement par les collectivités locales sans distinction territoriale.

L’Etat doit donc assurer une mission de contrôle de l’application de ces normes, comme une mission de suivi des politiques conduites dans les différents niveaux de territoire (échanges des bonnes pratiques de terrain). Enfin, il doit mettre en œuvre une évaluation et une restitution des résultats. Dans ce nouveau principe d’action publique, certainement difficile à mobiliser compte tenu de la division du travail administratif, le rôle des associations partenaires et opératrices sur le terrain – ainsi que celui de leurs réseaux et regroupements au niveau départemental, régional et national – est fondamental. Elles sont, par exemple, à même de suivre dans la réalité les besoins en matière d’insertion, d’alerter la puissance publique sur un déficit de couverture publique, de participer à l’évaluation des pratiques départementales, de proposer des moyens de l’améliorer…

L’Etat inscrit enfin ses politiques dans le cadre de conventions cadres avec les régions. Dès lors, il doit créer les conditions d’une concertation en amont avec les représentants associatifs régionaux et garantir, chaque fois que cela est possible, l’inscription des associations dans ces orientations contractuelles. Cette formalisation des modes partenariaux de l’action publique locale doit permettre d’impulser de nouveaux modes de fonctionnement des administrations, plus territoriaux et moins sectoriels.

C’est pourquoi, il est important d’anticiper ces transferts de compétences et les enjeux structurels, humains et financiers qui en découlent pour les activités du monde associatif. Dans le cadre de ces transferts de compétences, il faut s’assurer que la décentralisation permette une simplification réelle des niveaux de décisions et de mise en œuvre entre tous les acteurs et partenaires déjà en charge de certains secteurs.

Il est des domaines où le département, le pays ou une structure interégionale apparaîtra être le niveau le plus adapté à l’élaboration et la mise en œuvre de projets ; il en est d’autres où des partenariats et des partages de missions et de responsabilités entre ces différents niveaux seront nécessaires. Pour réponse, il est avancé le rôle de « chef de filat » qu’exerceront les régions dans le cadre de leurs nouvelles compétences. Ce nouveau terme apparaît souvent dans le débat et se décline différemment suivant les intentions des régions et les secteurs d’activités : région pilote, région responsable, région gestionnaire, région en charge de, région maître d’ouvrage, compétente, porte d’entrée pour… Il conviendra d’obtenir du législateur une définition plus précise de cette notion, de ses contenus et de sa traduction en termes d’organisation des pouvoirs et des décisions.

La décentralisation, pour les associations, est donc liée à une réforme de l’Etat dans le sens d’une plus grande efficacité d’allocation des ressources pour une plus grande efficience de ses missions régaliennes de solidarité. Elle est aussi liée à l’aménagement du territoire dans le sens d’une plus grande équité des territoires ; elle est liée au développement local dans le sens du soutien à une économie d’intérêt général, qui articule le social à l’économique dans une offre de services de proximité, par et pour les habitants et les usagers.

Propositions

Organiser un débat national sur la nouvelle étape de la décentralisation pour le secteur associatif :

– Rapport parlementaire sur l’action publique locale et les associations dans un cadre déconcentré (exemple : groupe d’étude vie associative) ;

– Avis du CNVA sur les vingt ans de décentralisation (mandature 2003) ;

– Débat confédérations syndicales-mouvements associatifs sur l’offre de services publics dans la nouvelle phase de décentralisation ;

– Après les « Assises des libertés locales », les « Assises locales de l’action publique » réunissant collectivités locales, Etat et associations autour de diagnostics territoriaux sur la politique de la ville, de la santé et de l’insertion, de l’animation éducative, populaire, etc. ;

– Mise en place d’un groupe de suivi de la décentralisation à un niveau national.

Réaffirmer le cadre et les principes de la Charte des engagements réciproques à un niveau national et décliné localement :

La Charte des engagements réciproques entre l’Etat et les associations, signée le 1er juillet 2001, représente un cadre normatif – défini nationalement et mis en œuvre localement – des bonnes relations entre les associations et les pouvoirs publics dans le respect de leurs légitimités respectives. Il s’agit d’un outil déterminant pour fonder le cadre contractuel de ces relations en l’absence de toute législation possible en cette matière. Celle-ci prévoit entre autres :

Pour l’Etat, qu’il est nécessaire de « Consulter autant qu’il est possible et souhaitable les associations sur les projets de textes, les mesures qui les concernent au plan national ou déconcentré. Veiller à ce que les interlocuteurs associatifs disposent du temps et des moyens nécessaires pour leur permettre de rendre des avis circonstanciés. Organiser les relations avec les associations et leurs groupements dans le cadre du projet territorial de l’Etat en s’appuyant sur des interlocuteurs identifiés et des modes de concertation appropriés. »

Pour les associations, qu’il est nécessaire de : « Participer de façon constructive aux actions de concertation mises en place par les pouvoirs publics en se positionnant comme force de proposition, animée de la volonté de faire progresser l’intérêt général… Mettre en œuvre les regroupements et les modes de représentation permettant aux pouvoirs publics de compter sur des interlocuteurs associatifs identifiés, représentatifs et structurés, afin de développer le dialogue civique et social, la concertation sur les politiques publiques… »

Il s’agirait donc de :

– construire un processus de déclinaison systématique de la Charte au niveau de l’Etat déconcentré (principes généraux, spécificités régionales, procédures de suivi et d’évaluation, etc.) ;

– développer et suivre les déclinaisons de la Charte en région (dont programmes d’actions régionaux en faveur de la vie associative : formation, information, conseil, etc.). L’échelon régional est essentiel dans le cadre de l’actuelle nouvelle phase de décentralisation qui confiera à la collectivité régionale la fonction de chef de file dans de nombreux domaines ;

– organiser une déclinaison de la Charte au niveau de tous les territoires ou secteurs d’interventions associatifs qui le nécessiteraient (exemple des Local compacts britanniques). La charte nationale est un document de référence servant de base à la mise en place d’un code de bonne conduite entre les collectivités et les représentations associatives locales.

Pour une politique gouvernementale claire sur la démocratie locale et/ou participative

La décentralisation doit être perçue comme une opportunité pour conforter et développer la démocratie locale. Quelles sont les bonnes dispositions à prendre pour son exercice effectif ? Avant toute approche technique, une nouvelle doctrine politique s’impose, qui prenne la mesure des limites de la démocratie représentative et de son renouvellement par la participation des citoyens aux processus de décision :

– Etat des lieux et mise à plat des dispositions existantes (exemples : CICA, conseils de quartiers, commissions extramunicipales, commissions consultatives des services publics locaux, commissions sectorielles de concertation, etc.) et des initiatives d’élus convaincus (exemples : comités de citoyens à Strasbourg, conseil communal de concertation à Lille, etc.);

– Vers la mise en place d’un observatoire de la démocratie participative (recensement des bonnes pratiques, réflexion sur les indicateurs de la citoyenneté locale, etc.);

– Soutien aux instances de représentations de la société civile dans les nouveaux territoires (conseils de développement des pays) ;

– Analyser, secteur par secteur, ce qui peut se passer en termes d’atouts et de risques, d’enjeux et de chances. Inventorier les mesures et pratiques sectorielles, et appréhender comment elles sont vécues par les associations locales.

A voir sur Internet :

Le dossier spécial de la CPCA sur la décentralisation